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——访全国人大代表、辽宁大学校长余淼杰
■中国经济时报记者 周子勋
2026年政府工作报告指出，充分激发各类经营主体活力。持续打造一流营商环境，更好支持企业安心经营、高质量发展。党的二十届四中全会强调，打造市场化法治化国际化一流营商环境，形成既“放得活”又“管得好”的经济秩序。
全国人大代表、辽宁大学校长余淼杰在接受中国经济时报记者采访时指出，营商环境是稳定市场信心、激发发展活力、推动高质量发展的重要因素，税收营商环境作为重要组成部分，对整体营商环境优化具有关键作用。
余淼杰表示，税务司法是解决涉税争议、保护纳税人合法权利、约束和防范征税权滥用的重要制度保障，但税收征收管理法第88条设定的税务行政诉讼“双重前置”——清税前置与行政复议前置，阻碍了纳税人通过司法渠道维护合法利益。所谓清税前置，是指纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，才可以依法提起行政复议和诉讼。这一制度设计导致不少纳税人可能陷入“求诉无门”的困境，难以平等获得司法救济，与优化营商环境的时代要求相悖，亟须通过修法予以优化。
01 清税前置的四大弊端
余淼杰认为，现行清税前置制度在实践中产生多重负面效应，削弱司法对征税权的监督效能，阻滞营商环境法治化建设，核心问题集中在四个方面。
一是导致资金紧缺纳税人的司法救济权丧失。依据规定，纳税人未缴纳税款且未提供纳税担保，或虽提供担保但被拒绝或未经确认，或虽缴纳税款或提供担保但已超过法定期限，都将丧失行政复议的资格。而行政复议是提起行政诉讼的前置程序，丧失行政复议资格意味着丧失司法救济的权利。现行税法规定，纳税人欠缴税款，由税务机关发出限期缴纳税款通知书，责令缴纳税款的最长期限不得超过15日。面对大额补缴的税款和滞纳金，中小企业往往无力及时缴纳或提供担保，即便勉强筹措也会严重影响资金周转与生产经营。该制度以经济能力划分救济权，违背法律面前人人平等的宪法原则，形成“有钱才能维权”的不公局面，将广大中小市场主体排斥在司法保护之外。
二是导致征税权缺乏有效司法制约。税务诉讼本是约束征税权的最后防线，而在清税前置下，税务机关核定的税额越高，纳税人越无力完税，越易丧失救济资格，错误征税决定被司法纠正的概率就越低。即便纳税人提供担保，税务机关若拒绝确认，即可直接规避司法审查。这一设计让征税权难以被有效监督，与“把权力关进制度的笼子”的法治精神相悖。
三是违背纳税人诚实推定理念。清税前置以“纳税人不完税即恶意拖延、损害国库”为预设前提，本质是对纳税人的“违法推定”，与税收征管中的诚实推定原则相冲突，无视多数纳税人寻求救济的正当性，不符合征管实践实际。
四是不合理压缩行政复议申请期限。行政复议法规定复议申请期限为60日，但清税前置要求纳税人必须在15日内完成完税或担保，实际可申请复议的期限最长仅60日、最短仅45日，显著短于其他行政争议与非纳税类涉税争议的救济期限，进一步压缩纳税人的权利行使空间。
02 取消清税前置具备现实可行性
余淼杰指出，理论界与实务界废除清税前置的呼声持续高涨，从风险防控、域外经验、立法实践来看，我国已具备取消该制度的法治条件与技术支撑，改革后可实现权利保护与征管效能的平衡。
第一，取消清税前置不会造成国库收入流失。少数纳税人可能试图通过诉讼拖延缴税，但行政复议与诉讼不停止执行，逾期仍会加收滞纳金，税务机关可依法采取强制执行、行使税收优先权及代位权、撤销权等措施；对转移财产逃避纳税的，可追究行政乃至刑事责任。高昂的违法成本会形成有效约束，遏制恶意诉讼。取消清税前置，反而能倒逼税务机关提升征管质效，规范执法行为。
第二，契合国际纳税人权利保护通行规则。多数OECD国家不将先行缴税作为救济前置条件：美国纳税人向税务法院申请救济无需先缴税；德国纳税人可直接提起财政诉讼，败诉则需补缴税款并支付高额罚息，以经济杠杆平衡权利保障与征管秩序。这些成熟经验为我国提供了可行借鉴。
第三，关税法已提供立法示范。2024年12月施行的关税法第66条，取消了原进出口关税条例中的清税前置要求，仅保留行政复议前置。这一立法实践证明，取消清税前置不会冲击税收征管，在立法技术上完全可行，也为税收征收管理法修订提供了直接参照，凸显修法跟进的紧迫性。
03 取消清税前置的三重重要意义
余淼杰强调，取消清税前置是法治政府建设平衡行政效能与权利保护的重要突破，对优化营商环境、促进民营经济发展、推进税收法治现代化意义重大。
首先，是落实优化营商环境决策部署的必然要求。《优化营商环境条例》明确保障各类所有制经济平等受法律保护，世界银行营商环境评价将纳税便利度与争议解决作为核心指标。取消清税前置，能补齐税收救济短板，提升我国营商环境国际竞争力，向国内外市场释放强化税收法治、保护纳税人权益的明确信号，增强投资信心、吸引高质量外资。
其次，是优化民营经济发展环境的关键举措。2025年施行的民营经济促进法，为民营经济发展提供法治保障。民营企业尤其是中小微企业资金紧张、抗风险能力弱，是清税前置的主要受损主体。取消这一障碍，能切实降低民营企业维权成本，稳定发展预期，践行“鼓励、支持、引导民营经济发展”的立法精神，助力民营经济高质量发展。
最后，是推进税收法治现代化的核心一步。清税前置是计划经济时期的制度遗存，与现代法治理念不符。关税法的立法创新，开启了税收救济制度现代化进程。税收征收管理法作为税收领域基础性法律，应及时吸收立法成果，取消清税前置，构建符合现代法治的争议解决机制。同时，改革并非放松征管，而是通过司法审查的“倒逼机制”，推动税务机关规范执法、精准征管，实现征纳双方良性互动，构建公平透明可预期的现代税收法治环境。
余淼杰建议，立法机关在税收征收管理法修订中，充分借鉴关税法立法经验，顺应国际税收法治趋势，回应纳税人合理诉求，删除清税前置条款。建议将第88条修改为“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉”。通过构建更加公平、公正、高效的税收争议解决机制，为打造市场化法治化国际化一流营商环境、推进中国式现代化提供坚实法治保障。
总 监 制丨王列军 车海刚
监 制丨陈 波 王 彧 杨玉洋
主 编丨毛晶慧 编 辑丨谷 云配资查询
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